Antecedentes
En 1944 por medio de la Ley 5ª se crea el Instituto Nacional de Abastecimiento – INA, se constituyó como entidad autónoma con el criterio de servicio público, pero manteniendo las normas y prácticas de las instituciones privadas. Posteriormente, en 1954 cambia de denominación por la de “Corporación de Defensa de Productos Agrícolas” y en 1958 mediante Decreto Legislativo No. 0040 se organiza nuevamente como el INA. En la reforma
administrativa de 1968 toma el nombre con el que más se conoció, Instituto de MercadeoAgropecuario – Idema, se crea como entidad pública y finalmente en 1976 mediante el Decreto Legislativo No. 133 se confirió el carácter de Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Los objetivos establecidos en la reforma de 1976, establecieron que el Idema tendría a su cargo la regulación del mercadeo de productos de origen agropecuario mediante la compra,venta, almacenamiento, importación y exportación de los mismos. Las funciones que desde entonces implementó la Junta Directiva de la entidad pueden resumirse en: a) estímulo a la producción agrícola a través de la compra a precios de sustentación b) estabilización de los precios por medio de la constitución de existencias reguladoras y c) Garantizar el abastecimiento a través de la intervención de las compras en el mercado nacional y de importación de productos deficitarios, complementarios al mantenimiento de existencias de transacción y reguladoras.
En estas circunstancias, la protección comercial ejercida hasta finales de 1990 se fundamentó en la regulación directa del Estado a través del Idema mediante controles cuantitativos a las importaciones, con el fin de contrarrestar la competencia internacional y sostener precios rentables al productor nacional. La anterior política se adelantó sin tener en cuenta los niveles de competitividad y viabilidad financiera privada y la viabilidad económica para la Nación. Este esquema generaba un alto nivel de protección que se traducía en una ampliación de la diferencia entre los precios internos de los productos importables y los precios internacionales de los mismos.
Esta política que protegía la producción nacional de la competencia internacional, era complementada con una política interna selectiva para los productos más sensibles a los que se les aplicaban precios internos de sustentación. El resultado era la presencia de diferentes precios de compra (precios de mercado interno, precios de sustentación o de intervención y precios de importación) de los productos, colocados en diferentes instancias del sector privado y el sector gobierno (Idema), con los consecuentes grados de incertidumbres y expectativas que esta situación generaba en el flujo de la comercialización y con ello, las diferentes distorsiones y manejos no deseables para los diferentes mercados
Los precios internos de estos productos a los que se les adicionaban un precio mínimo para la compra al productor, eran establecidos de manera independiente de las condiciones de abastecimiento del mercado interno. Lo anterior, implicaba que podían presentarse problemas para la adquisición de la cosecha nacional por parte del sector privado en la medida que los precios podían ser altos. En este sentido, el gobierno garantizaba la compra de las cosechas por parte del Idema.
Los recursos para garantizar la política de intervención y el funcionamiento de los diferentes
programas y proyectos provenían de la renta del monopolio del IDEMA que le permitíapropiarse del margen entre el precio internacional y el interno, adicionalmente de laexención de todo tipo de gravámenes e impuestos (Decretos 3070 de 1954 y 133 de 1976) y que además permitían a la entidad su cobro, al adicionarlo al precio de venta, que registraba
como ingresos. Adicionalmente, cuando presentaba licencias de importación para terceros cobraba un valor porcentual igual al impuesto de aduanas que le correspondería pagar a una persona natural o jurídica que no gozara de ese tipo de exoneración.
Adicional a las funciones de importación y distribución de alimentos, conservar existencias mínimas de seguridad de algunos productos y la compra de las cosechas nacionales, el Idema
también tenía las funciones de apoyar o realizar la distribución minorista de productos básicos en zonas marginales y financiar los estudios, diseños y construcción de infraestructura física de comercialización en estas zonas del país. En desarrollo de la función de distribución de alimentos básicos, el Idema estableció tiendas en áreas pobres urbanas y rurales de los alimentos de primera necesidad y montó una red de distribución de lancha - tiendas que transportaban alimentos vía fluvial a las poblaciones más alejadas.
En desarrollo de la construcción de infraestructura para la comercialización mayorista, el Idema participó en la construcción de las centrales de abastos de Bogotá (Corabastos), Cali(Cavasa), Barranquilla (Granabastos), Bucaramanga (Centroabastos), Cúcuta (Cenabastos) y Armenia (Mercar), en infraestructura para almacenamiento la entidad construyó importantes instalaciones en Buenaventura, Bogotá, Envigado, Neiva, Espinal, Santa Marta, Cúcuta, Magangué y Granada. Así mismo un importante número de centros de acopio,despensas y desmotadoras en muchos lugares del país.
Con la apertura económica, cambió en forma radical a partir de 1991 casi todo el escenarioanterior. Se suprimieron las barreras cuantitativas a la competencia internacional, y se inició una política selectiva de protección con base en aranceles. Como consecuencia de lo anterior, el monopolio que tenía el Idema en las importaciones quedó eliminado y con ello la entidad perdió la renta del diferencial de precios y se retiró de la importación de productos agropecuarios. A partir de este momento, el sector privado es el principal responsable de realizar sus importaciones. En este marco, se expidió la Ley 7ª de 1991 y los Decretos 225 y 2136 de 1992 que eliminaban las exenciones arancelarias e incluían reforma a la estructura institucional y recorte de la planta de personal.
Como complemento a las medidas de comercio internacional y con el objetivo de ir adaptando la producción interna a las condiciones de competencia internacional, los precios de sustentación se sustituyeron por precios mínimos de garantía y así se disminuyó la intervención del Estado para la compra de cosechas. Como mecanismo de estabilización frente a las fluctuaciones abruptas de los precios internacionales, se establecieron franjas de precios para los principales productos agrícolas transables (sorgo, soya, maíz blanco y amarillo, arroz, trigo, cebada y un poco después, leche, azúcar crudo y blanco, trozos de pollo, carne de cerdo y aceite crudo de soya y de palma).
De acuerdo con lo anterior y con el objetivo de contar con una entidad que administrara el manejo gradual del paso de una política de intervención directa a una en la que el Estado tuviera poca presencia, el Gobierno conservó el Idema y lo orientó hacia la modernización de la comercialización agropecuaria, compras directas en zonas marginales y apartadas y a la promoción de la modernización de la comercialización de los pequeños productores rurales mediante el apoyo a empresas de procesamiento y comercialización. No obstante, debido a que el principal ingreso de la entidad, como era el manejo del comercio exterior, había sido eliminado, se hizo necesario brindarle los recursos suficientes por medio de giros del Presupuesto General de la Nación.
En este nuevo contexto, mucha de las funciones e infraestructura del Idema carecían de sentido, la Subgerencia de Comercio Exterior se debería eliminar y la infraestructura dirigida a dicha función perdería importancia. El Idema se comprometió con el Gobierno mediante la firma de un Plan de Desempeño en ajustes que incluían, además de lo anterior,descentralización administrativa; transferencia de despensas a organizaciones campesinas y asociaciones comunitarias; venta y arrendamiento de activos y venta de las acciones que poseía en la Bolsa Nacional Agropecuaria y en las centrales de abastos. No obstante, hasta finales de 1996 las diferentes administraciones de la entidad no harían un gran esfuerzo por disminuir la política de intervención en la compra de físicos y abandonar las prácticas en su ejecución.
III. La principal función del Idema
La producción agropecuaria en Colombia, salvo contadas excepciones en algunos productos principalmente los exportables, no dispone de la cantidad de tierras adecuada con infraestructura y sistemas de riego y drenaje necesarias para adelantar una programación de la producción y alrededor de esto evolucionar y crecer en los mercados, la producción está muy atomizada y en muchos casos surge de regiones apartadas. Por lo anterior, depende en muy buena parte del comportamiento del clima y del desarrollo coyuntural de los mercados acondicionados a estas características. Como consecuencia, en muchos productos se muestra una marcada estacionalidad en la que durante un relativo corto tiempo sale una producción que excede en mucho la demanda de corto plazo y las necesidades de inventarios, la excesiva producción por tratarse en general de productos en fresco muy perecederos, hacen perder poder de negociación al productor con el industrial o comerciante.
Todo lo anterior, se traduce en una disminución del precio y deterioro de las condiciones de pago al productor debido a que quien compra estos excedentes debe incurrir, entre otras, en costos de almacenamiento, riesgo en el manejo del producto e incertidumbre sobre las condiciones del mercado en el futuro.
Una de las funciones importantes que cumplía el Idema y que a la vez comprometía más del 80% de sus recursos humanos y financieros era precisamente intervenir en ésta época. En esta función la entidad compraba el producto, lo adecuaba, transportaba, clasificaba, almacenaba, empacaba y adelantaba otra serie de actividades. No obstante, debido a los innumerables problemas el Idema incurría en elevados costos para realizar estas actividades con frecuencia se deterioraba tanto la calidad del producto que se dificultaba su comercialización implicando pérdidas económicas para la entidad. Sin disminuir la importancia de muchas de las labores que hacía el Idema pero con el objetivo de simplificar, la función básica de la entidad en este campo consistía en almacenar los excedentes estacionales de las cosechas para sacarlos al mercado cuando la situación lo requiriera.
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